PPP模式下水环境治理产业可持续发展机制

前 言

　　中国的水环境治理项目趋于综合化，投资需求超万亿，因此多数项目仍需采用PPP模式实施，以撬动社会资本缓解财政压力。受环保严监管、金融去杠杆等政策措施影响，大量PPP项目因融资不到位而停滞；同时受PPP模式规范化影响，部分PPP项目因不符合政策要求被退库，导致社会资本对PPP态度趋冷。目前，PPP模式的规范化应用存在诸多瓶颈与障碍，需从可持续发展视角促进PPP模式规范实施。本研究针对水环境治理PPP项目实施过程中面临的项目规划统筹程度低、可经营性不足，以及按效付费机制不完善等主要问题，结合EOD（Ecology-Oriented Development，生态环境导向的开发模式）同步考虑生态价值保障及造血功能提升的思路，进行统筹规划、可经营性、动态按效付费机制设计，为水环境治理PPP项目模式及相关产业的可持续发展提供参考。

　　水环境治理PPP项目实施现状与问题

　　（一）水环境治理规划编制与实施难以统筹

　　根据《城市规划编制办法》，城市规划依次分为城市总体规划、控制性详细规划和修建性详细规划。水环境治理规划属于修建性详细规划，需要以总体规划和控制规划为编制基础依据；也要符合国家级专项规划以及流域水体相关治理规划要求，涉及多个管理部门（见图1）。在规划编制过程中，各部门治理需求存在差异，导致单一、分散的PPP项目难以发挥规模效应；在规划实施过程中，水环境治理项目一般覆盖范围较广，因此在规划实施过程中跨区域、跨部门的统筹工作难度较大，难以达到预期的治理效果，影响水环境治理PPP项目的实施质量。

　　（二）水环境治理PPP项目经营性不足

　　目前已实施的水环境治理PPP收益类项目较少。通过对财政部PPP中心项目管理库的132个水环境治理PPP项目进行分析，使用者付费项目仅2个，其余均为政府付费和可行性缺口补助；且使用者付费部分均为污水处理收费，说明其余项目的可经营性不足，未建立主要受益者或使用者付费机制，未能将产生的环境效益有效转化为经济效益。根据《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）（以下简称“财金〔2019〕10号文”）规定，政府付费类及使用者付费比例低于10%的PPP项目要审慎开展。因此若要实现水环境治理PPP项目的可持续发展，应提升其项目可经营性。

　　（三）水环境治理PPP项目按效付费机制不完善目前按效付费机制主要为两种：一种是分别对建设期和运营期考核，并与付费挂钩，但建设成本远高于运营成本，此种方式在一定程度上会导致社会资本方重建设轻运营；另一种是只对运营期考核，建设期项目质量合格即可，将不低于30%的可用性付费和运营绩效付费共同与绩效考核挂钩，但挂钩比例制定标准不统一，比例过高对社会资本吸引不足，比例过低则不利于运营效果的提升。按效付费机制是为了避免低价竞争，同时获得良好的治理效果，但这两种付费机制均未将考核结果与政府支出责任动态结合，不能有效激励社会资本方提高建设和运营效率，需进一步优化。

　　水环境治理PPP项目可持续发展机制设计

　　水环境治理PPP项目应遵循系统观念，全面统筹规划方案设计；在结合EOD模式保障生态价值的同时，提升可经营性思路，做好可经营性方案设计；并完善动态按效付费机制，提高PPP项目的发展韧性。

　　（一）全面统筹规划方案设计

　　依据上层规划统筹设计。明确区域水环境问题，依据上层规划确定治理目标，选定规划方法进行统筹设计。首先，对区域内的水环境问题全面分析，挖掘根本原因，依据上层规划制定整体治理目标；其次，根据治理目标选定适合的规划方法，制定与治理目标相匹配的治理措施；最后，对规划方法和措施进行论证和比选，最终确定规划方案。

　　成立领导小组全面管理。针对协调工作量大的问题，可通过成立以地方政府及相关部门负责人为主的领导小组进行全面管理，对重大事项进行指导和决策部署，协调推进水环境治理的编制和实施。领导小组拥有水环境治理规划治理目标、规划方案决策权，以及规划实施过程中的统筹部署权，通过领导各管理部门在规划编制阶段即参与项目实施，降低实施的协调工作量，提高实施效率（见图2）。

　　（二）可经营性方案设计

　　建立新上PPP项目“负面清单”，从源头上保证规范实施。根据《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）（以下简称“财办金〔2017〕92号文”）、财金〔2019〕10号文等主要PPP项目规范化实施指导政策，从PPP模式的适宜性、前期工作、按效付费、政府付费条件、PPP项目出资、财政支出责任六个方面，建立新上PPP项目的“负面清单”，旨在从源头上杜绝假借PPP名义进行违法违规举债融资的行为，有效防控地方政府隐性债务风险。

　　建立已实施PPP项目的风险预警机制。随着财政部PPP项目库“能进能出”动态调整机制的完善，需加强对已入库PPP项目的动态管理。本文依据财办金〔2017〕92号、财金〔2019〕10号文等政策规定对退库情形进行归纳整理，构建了风险提示清单，通过建立风险预警机制，促进已入库PPP项目的规范化实施，保证PPP项目实施过程中的合规性（见表2）。

　　开发性水环境治理PPP项目特征。开发性PPP主要提供以产业开发为核心的基础设施和城市运营等综合开发服务，政府方主要负责统筹设计、提供土地，并对社会资本方进行监管；社会资本方承担主要管理责任和显著风险，其获得的投资回报与创造的增量价值相挂钩。

　　目前已经实施的产业新城、特色小镇、园区开发等都是采用区域综合开发模式，均属于开发性PPP。开发性PPP具有以下特征：一是整体统筹性。开发性PPP项目一般以区域为单位进行统筹规划，不是将各种单体PPP项目进行简单捆绑，而是以提升区域发展价值为目标，进行整个区域的整体营造，通过招商引资、提供就业机会、供给高质量公共服务设施等，改善居民经济和生活水平，进而推动区域整体发展；二是自我造血性。开发性PPP是以产业发展为核心，将土地要素和提供公共服务有效结合，增强项目本身的可经营性和经济效益，创造增量财富和价值，带动地方财政收入的增加。社会资本则以项目增量收入为基础获得投资回报。政府方“不投资、不负债、不担保、不兜底”，符合目前国内对PPP模式规范化要求，有效降低财政风险；三是激励相容性。对社会资本方而言，为获取投资收益，需充分发挥专业力量进行设计、建设和运营，推动政府财政收入的增加，否则需承担投资风险和运营收入不足风险。对政府方而言，可以控制政府债务，同时又可通过制定监管、按效付费机制等对社会资本方进行管理，保证区域的高质量、健康可持续发展。开发性水环境治理PPP项目组合搭配设计。结合EOD等生态环境开发性项目实施思路，将水环境治理PPP项目与符合政策规定的、有一定收益的关联性项目组合搭配，将环境效益转化为经济效益，减少搭便车行为。水环境治理PPP项目以环境效益为主，主要目的是提高生态环境质量，因此可将其与对环境质量要求较高且属于国家优先支持发展的PPP项目进行组合搭配设计。通过分析可知，目前国家大力支持的PPP项目属于基本公共服务均等化领域且能产生一定收益，重点发展的领域为基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等。通过对已实施的PPP项目案例进行分析，本文认为养老、医疗、生态旅游、生态农业与水环境治理PPP项目的契合度较高，可将其组合搭配进行开发性PPP设计（见图3）。

编辑：王媛媛